Diplomatisk såpopera i Genève på vägen mot ett kärnvapenförbud

Arbetsgruppen för kärnvapennedrustning

I december 2015 beslutade FN:s generalförsamling att anta en resolution om att tillsätta en arbetsgrupp (så kallad Open-ended Working Group, OEWG) i syfte att belysa ”concrete effective legal measures, legal provisions and norms that would need to be concluded to attain and maintain a world without nuclear weapons” samt att ta fram ”recommendations on other measures that could contribute to taking forward multilateral nuclear disarmament negotiations”.  Arbetsgrupper för kärnvapennedrustning har tillsatts även 2013 och 2014.

Arbetsgruppen hade tidigare träffats i februari och maj i år, vilket vi rapporterat om tidigare. Rapporten från arbetsgruppen och dess rekommendationer ska avläggas för FN:s generalförsamling i oktober under det så kallade första utskottet, som behandlingar nedrustningsfrågor. För att konkreta framsteg skulle kunna göras var arbetsgruppen inte bunden av konsensus, men uppdrogs att avge ”agreed recommendations”.

Denna arbetsgrupp har ingått i den händelsekedja som de senaste åren radikalt förändrat hur kärnvapen diskuteras i internationella fora; från en diskurs fokuserad på tekniska och säkerhetspolitiska aspekter till en syn på kärnvapen som illegitima massförstörelsevapen som utgör ett allvarligt humanitärt hot. I denna händelsekedja ingår

• icke-spridningsavtalets översynskonferens 2010, där slutrapporten innehöll formuleringen “The Conference expresses its deep concern at the catastrophic humanitarian consequences of any use of nuclear weapons and reaffirms the need for all States at all times to comply with applicable international law, including international humanitarian law.”,
• konferenserna om de humanitära konsekvenserna som hölls i Oslo, Nayarit och Wien, samt
• Austrian Plegde som presenterades av Österrike i december 2014 och som i maj 2015 kom att kallas Humanitarian Pledge.

Kärnvapenstaterna håller sig undan

Inga kärnvapenländer fanns representerade i arbetsgruppen, men väl flera NATO-länder och stater under USA:s kärnvapenparaply. En klar majoritet av länderna uttryckte direkt eller indirekt via regionala representanter sitt stöd för rekommendationen att starta förhandlingar om ett förbud mot kärnvapen under 2017. Kritik framfördes i första hand från den grupp av stater som stödjer det som kallas ”the progressive approach”. Denna linje företräds av Australien, Belgien, Bulgarien, Estland, Finland, Italien, Japan, Kanada, Lettland, Litauen, Nederländerna, Polen, Portugal, Rumänien, Slovakien, Spanien, Tyskland och Ungern. Budskapet är att det är för tidigt att börja förhandla om förbud och att man även måste väga in nationella och internationella ”säkerhetsaspekter”.

Slutrapporten – rekommenderar förhandlingar om ett förbud, men kunde inte antas med konsensus

Den sista dagens förhandlingar om slutdokumentet i plenum ställdes in för att istället fortgå i successivt mindre grupper bakom lyckta dörrar. Slutligen kom beskedet att ett förslag på slutdokument fanns. När staterna återsamlades tydde det mesta på att rapporten skulle kunna antas med konsensus. Stridsfrågan var hur man skulle omnämna rekommendationen till generalförsamlingen om att starta förhandlingar om ett förbud; en stor majoritet av länderna var ju för detta, medan en grupp av länder, innefattande NATO-länderna och stater under USA:s kärnvapenparaply, var emot. I slutförslaget hade beskrivningen av stödet för ett förbud försvagats något, från ”majority support” till ”widespread support”, men budskapet stod fast: 

The Working Group recognized that there was a recommendation which received widespread support for the General Assembly to convene a conference in 2017, open to all States, with the participation and contribution of international organizations and civil society, to negotiate a legally-binding instrument to prohibit nuclear weapons, leading towards their total elimination, as outlined in paragraph 34. The Working Group also recognized that other States did not agree with the above recommendation and that they recommended that any process to take forward multilateral nuclear disarmament negotiations must address national, international and collective security concerns and supported the pursuit of practical steps consisting of parallel and simultaneous effective legal and non-legal measures to take forward multilateral nuclear disarmament negotiations, as outlined in paragraphs 40 and 41 for which there was no agreement.

Oväntat begärde Australien att få ordet. Man gjorde klart att man inte kunde acceptera formuleringen och votering begärdes därför. Australien ansåg att rapporten var obalanserad och inte tagit hänsyn till deras ståndpunkt tillräckligt väl. Man kunde inte acceptera en skrivning om att påbörja förhandlingar om ett förbud, vilket ordföranden hade lyckats hålla fast vid under de tidigare förhandlingarna. Begäran om votering var ett nederlag för ordföranden och för den majoritet av länder som stöttar en förbudsprocess.

Guatemala passade då på att begära en omformulering av ordalydelsen, så ”recognize that there was a recommendation” ersattes med “recommends” och att ett “also” togs bort i en annan mening. Denna ändring accepterades av en majoritet av länder (Sverige lade ner sin röst) och rapporten antogs sedan med enkel majoritet. Även här lade Sverige ner sin röst.

Sverige och Schweiz hade efter omröstningen ett gemensamt anförande, där man anförde sina skäl varför man lade ner sin röst: Man uttalade sig inte om själva sakfrågan, utan hänvisade till det mandat som fanns från generalförsamlingen att avge ”agreed recommendations”, och att stöd för rapporten måste finnas från alla stater. Man ansåg att den tidigare formuleringen var väl balanserad och att man hade kunnat accepterat dokumentet i konsensus.

Sveriges roll

Det mesta tyder på att förhandlingar om ett kärnvapenförbud kommer påbörjas redan nästa år. Kärnvapenländerna är uppenbart stressade över kärnvapenfria länder nu tröttnat på deras ovilja att nedrusta och sätter hård press på sina allierade. Norges helomvändning i frågan är en konsekvens av sådan påtryckning. För de länder som nu driver frågan om ett kärnvapenförbud, är detta ett sätt att ta artikel VI i icke-spridningsavtalet (NPT) på allvar, vilken uppmanar alla avtalets parter att företa förhandlingar om ett avtal för fullständig avrustning:

Each of the Parties to the Treaty undertakes to pursue negotiations in good faith on effective measures relating to cessation of the nuclear arms race at an early date and to nuclear disarmament, and on a treaty on general and complete disarmament under strict and effective international control.

Det är inte länderna som driver frågan om ett kärnvapenbud som är ett hot mot NPT – det är istället kärnvapenländerna och deras allierade som systematiskt pläderar för fortsatta ineffektiva nedrustningsstrategier, som innebär att status quo bibehålls. Förhandlingarna måste vara öppen för alla stater (även kärnvapenstaterna och deras allierade), men ska inte kunna blockeras med vetorätt av någon stat. Civilsamhället måste också inkluderas i processen.

Sverige är ett alliansfritt land med en stolt nedrustningstradition och som internationellt åtnjuter stort förtroende i humanitära frågor. Det finns dessutom en stark inhemsk opinion i Sverige för att vi ska driva frågan om ett internationellt förbud mot kärnvapen, vilket vi har kunnat visa i två opinionsundersökningar. Vår utrikesminister har gång på gång understrukit de humanitära konsekvenserna av ett kärnvapenkrig och har högt anseende internationellt, både i civilsamhället och bland beslutsfattare. Den 1 januari nästa år tar Sverige plats i säkerhetsrådet. Att driva frågan om ett förbud mot kärnvapen skulle inte heller utgöra ett långsiktigt hot mot ett fortsatt gott civilt och militärt samarbete med USA; Nya Zeeland har till exempel goda förbindelser trots deras hårda nedrustningslinje.

Vi har nu en historisk chans att bana väg för förhandlingarna om ett kärnvapenförbud. Vi kan hjälpa till att överbrygga motsättningarna och underlätta en förbudsprocess där även NATO-länderna kan delta. Kanske finns det ingen annan stat än Sverige som just nu har ett sådant tillfälle att på allvar göra verklig skillnad i kärnvapennedrustningen. Att försumma denna chans vore ett historiskt misstag och vara spiken i kistan för svensk nedrustningspolitik.